在完成十余篇國家公園專欄文章后，原本下半年已不想討論國家公園體制工作的操作細節(jié)，先聚焦野生動物保護（對豹亞科動物已有重要發(fā)現(xiàn)），靜等《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》）修改、上會、發(fā)布。計劃沒有變化快，國家公園在不到一個月的時間里兩上中央深改組會議：6月26日，祁連山國家公園試點方案在中央深改組36次會議上通過；7月19日，作為未來國家公園工作頂層設(shè)計的《總體方案》在中央深改組第37次會議上獲得通過。盡管爭論不斷，但在祁連山事件反映出來的嚴重局勢下，在早于原先時間表的第37次會議上中央先通過了這個方案，其中提出了“生態(tài)保護第一”和“最嚴格的保護”，就是說明在這個不改不行、誰研究的方案都不一定行的領(lǐng)域， 先干起來再說。9月26日，這個方案趕在十九大前公布，未來中國國家公園體制的頂層設(shè)計被和盤托出； 10月18日，十九大報告中又兩次提到國家公園并強化了《總體方案》中的說法：“國家公園體制試點積極推進……建立以國家公園為主體的自然保護地體系”。這個方案到底說了些什么？和祁連山事件什么關(guān)系？能否解決目前試點中的難題？《總體方案》出臺后國家公園體制試點區(qū)該怎么干？其他對國家公園感興趣但沒有被列入試點區(qū)的地方還有沒有機會？國家公園體制對整個自然保護地體系有什么影響？從本期起，筆者再用十篇左右的文章解讀《總體方案》和評析各試點區(qū)的進展，希望讀者在關(guān)鍵時候、重要領(lǐng)域能明就里、不虛此讀。

對祁連山事件事不宜遲、典不宜輕的處理催化了《總體方案》

《總體方案》的“毛坯”是2015年1月十三部委發(fā)布的《國家公園體制建立試點方案》。從十三部委發(fā)布聯(lián)合發(fā)布， 從試點到建立，從《生態(tài)文明體制改革總體方案》的“更嚴格保護”到《總體方案》的“最嚴格的保護”，從《總體方案》的超前發(fā)布，從《總體方案》的“構(gòu)建以國家公園為代表的自然保護地體系” 到十九大報告中的“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”，都可以得出一個結(jié)論：對自然保護地和國家公園，中央更重視了且更強調(diào)了生態(tài)保護，更強調(diào)了國家公園的作用，其后的背景是祁連山事件。

習近平總書記對祁連山國家級自然保護區(qū)（以下簡稱祁連山保護區(qū)，多數(shù)區(qū)域位于甘肅張掖市境內(nèi)）的相關(guān)問題有過三次批示，但相關(guān)省的做法可稱之為屢教不改。最終，祁連山保護區(qū)的違法亂紀問題由中央直接處理， 波及全國并持續(xù)到現(xiàn)在，從其影響和重要性來看都可稱為祁連山事件。祁連山保護區(qū)依法（《自然保護區(qū)條例》，以下簡稱《條例》）應(yīng)該接近禁區(qū)（雖然1 9 9 4 年施行的《條例》不一定都合理），但現(xiàn)實中卻出現(xiàn)了規(guī)則被改、區(qū)域幾近開發(fā)區(qū)的局面。2016年底，中央第七環(huán)境保護督察組對甘肅省開展環(huán)境保護督察； 2017年4月，中央環(huán)境保護督察組向甘肅省委、省政府進行了反饋，問題的重點之一就是祁連山保護區(qū)。按照國家有關(guān)部門關(guān)于祁連山問題的通報，祁連山范圍內(nèi)的違法亂紀不僅體現(xiàn)在基層操作層面，還上升到了高層規(guī)則制定及規(guī)劃調(diào)整和項目審批層面。

——規(guī)則制定上，《條例》列出了十項禁止行為（第二十六條，砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動，可以簡稱“十項全不能”， 不一定合理，但迄今仍是這個領(lǐng)域的上位法），而《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》只禁了“狩獵、墾荒、燒荒”三項，為最普遍的開礦開了口子；又如，2013 年修訂的《甘肅省礦產(chǎn)資源勘查開采審批管理辦法》，允許在自然保護區(qū)實驗區(qū)內(nèi)開采礦產(chǎn)，違背《礦產(chǎn)資源法》《條例》等上位法的規(guī)定；《甘肅省煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展實施方案》違規(guī)將保護區(qū)內(nèi)11處煤礦予以保留……

——項目審批上，祁連山保護區(qū)內(nèi)已設(shè)置采礦、探礦權(quán)144宗， 2014年國務(wù)院批準調(diào)整保護區(qū)劃界后，甘肅省國土資源廳仍然違法違規(guī)在保護區(qū)內(nèi)審批和延續(xù)采礦權(quán)9 宗、探礦權(quán)5宗。2015年環(huán)保部對張掖市政府的約談中指出大海銅礦問題突出，甘肅省國土資源廳仍然向大海銅礦發(fā)放了探礦許可證；甘肅省林業(yè)部門違規(guī)向位于實驗區(qū)的天?？h冰河溝和石門溝金沙峽旅游項目發(fā)放行政許可……

——基層操作層面上更是肆無忌憚，水電設(shè)施建設(shè)繁多，保護區(qū)及其外圍存在大量水電站建設(shè)；實驗區(qū)旅游設(shè)施涉嫌未批先建；張掖市政府未按照環(huán)保部約談要求制定礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理方案，沒有按要求對位于緩沖區(qū)的寺大隆二級電站進行依法取締關(guān)閉，造成4.5公里河段斷流。

大規(guī)模無序采探礦活動，造成祁連山地表植被破壞、水土流失加劇、地表塌陷等問題突出，草場局部退化（參見圖1到圖3，祁連山范圍內(nèi)盡管風光秀美，但企業(yè)眾多，礦企、電企尤甚）。

圖1-3：祁連山保護區(qū)的電力企業(yè)和開采后的礦坑

早在2015年9月，環(huán)保部就對張掖市等三部門進行了約談并要求整改。約談一年后，環(huán)保部衛(wèi)星中心在對祁連山保護區(qū)的人類活動變化情況進行跟蹤遙感監(jiān)測時，仍然發(fā)現(xiàn)多處工礦用地規(guī)模在擴大；而2016年底中央環(huán)境保護督察組在對甘肅省的督察后發(fā)現(xiàn)，祁連山生態(tài)破壞問題依然，排查出違規(guī)項目近200個。這些惡劣舉措，別說是將保護區(qū)當禁區(qū)，已經(jīng)接近開發(fā)區(qū)了。對這樣的事件的處理，當然事不宜遲、典不宜輕，只是處理之快、典罰之重前所未有，使環(huán)保終于成為地方主要領(lǐng)導的主要考慮事項—— 中央全面問責、按反腐力度和方式來處理！

這個事件上升到中央層面來處理是在2017年4月前后，其后就有國人看得見的問責和看不見的《國務(wù)院研究祁連山自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題督查和保護修復工作的會議紀要》（以下簡稱《國務(wù)院祁連山紀要》）和《祁連山國家公園體制試點區(qū)試點實施方案》（以下簡稱《祁連山方案》）。看得見的問責從4月持續(xù)至今，根據(jù)國家有關(guān)部門就甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的通報，包括3名省級、8名廳級和數(shù)十名處級干部在內(nèi)，甘肅諸多官員被問責。這樣大的力度，不僅說明生態(tài)保護紅線真紅了，更產(chǎn)生了全面的后續(xù)影響： 中央對各省的環(huán)保督察將自然保護區(qū)作為了工作重點；一系列文件相繼出臺，如7月發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十八條規(guī)定：“當事人約定在自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域內(nèi)勘查開采礦產(chǎn)資源，違反法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定或者損害環(huán)境公共利益的，人民法院應(yīng)依法認定合同無效”；又如甘肅省的《甘肅省貫徹落實中央環(huán)境保護督察反饋意見整改方案》（《方案》公開稿全文62次提及“祁連山”）指出： 對自然保護區(qū)內(nèi)已設(shè)置的商業(yè)探采礦權(quán)，限期退出；對自然保護區(qū)設(shè)立之前已存在的合法探采礦權(quán)，以及自然保護區(qū)設(shè)立之后各項手續(xù)完備且已征得保護區(qū)主管部門同意設(shè)立的探采礦權(quán)，分類提出差別化的補償和退出方案，并組織實施；對不符合自然保護區(qū)相關(guān)管理規(guī)定但在設(shè)立前已合法存在的其他歷史遺留問題，制定方案，分步推動解決（下篇文章“國家公園的天是法治的天，國家公園的礦要永久地曠” 將專門討論如何利用國家公園體制根除采礦毒瘤）。而對《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》， 甘肅省已經(jīng)開始撥亂反正，明確再修訂，且修訂草案已經(jīng)強調(diào)了按照《國務(wù)院祁連山紀要》精神明確有關(guān)體制方面的內(nèi)容：“保護區(qū)所在地黨委和人民政府要落實環(huán)境保護黨政同責、一崗雙責，切實承擔起保護區(qū)生態(tài)環(huán)境保護與修復的主體責任”，嚴格落實地方主體責任。

公眾暫時看不見的《祁連山方案》，在6月26日深改組第36次會議上獲得通過——中央直接用建立國家公園體制的方式來統(tǒng)籌解決祁連山的問題；而到底什么是國家公園體制，第37次會議通過的《總體方案》完成了頂層設(shè)計（共有七節(jié)二十三條，后附重點任務(wù)分工）。從這些影響來看，祁連山事件在中國的環(huán)保史上具有四方面標志性意義：①對環(huán)保，中央是真追責、動真格；②地方政府管不了，中央來管，祁連山國家公園體制試點區(qū)就是中央直接介入、中央深改組直接審批試點方案的；③代價再大也要治，傷有多深，藥就有多猛。例如，所有的自然保護區(qū)都要退礦； ④用全面的體制解決全面的問題， 權(quán)責利明確才能確保守土有責和有力守土。

不過，《總體方案》的一些措辭顯然也受了祁連山事件的影響。例如，在第二節(jié)“科學界定國家公園內(nèi)涵”（五條）“明確國家公園定位”中明確了國家公園“屬于全國主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，納入全國生態(tài)保護紅線管控范圍，實行最嚴格的保護”。這與《生態(tài)文明體制改革總體方案》中的表述有了差異——“國家公園實行更嚴格保護”。因此，理解《總體方案》，必須首先準確理解“保護”，然后全面理解“體制”。

如何理解《總體方案》中的“最嚴格的保護”

如果將保護理解為嚴防死守性質(zhì)的protection的話，嚴格說來， 從“更”到“最”這一字之變更類似矯枉過正，更多地反映了一種態(tài)度、表明了一種決心；如果將保護理解為“wise use”意義的conservation的話，則最嚴格的保護并非最嚴的“防”和最死的“守”，而是在細化保護需求的情況下采取更精準、執(zhí)行更有力（從全民公益的角度來看也是更有利） 的管理（包括保護和利用，具體可參見《為何和如何讓國家公園實行更嚴格保護》一文，載于《中國發(fā)展觀察》2017年第1期）。即真要“生態(tài)保護第一”，必須嚴格遵循科學規(guī)律，準確把握保護需要。否則，只按目前的《條例》盲目發(fā)力，可能事倍功半。打個比方，將國家公園納入生態(tài)保護紅線區(qū)域管控范圍，這條紅線必須“又紅又專”，既要讓其有威力，也要讓其有科學性。

這方面的科學規(guī)律是什么呢？ 對自然保護地形成有效的國土空間用途管制，從本質(zhì)上說是基于管理目標對具體的土地利用方式進行限制，以實現(xiàn)生態(tài)、社會、經(jīng)濟綜合效益的最大化。而現(xiàn)實中的自然保護區(qū)規(guī)劃，仍然缺乏對生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和過程的認識，缺乏對以土地權(quán)屬為代表的社會經(jīng)濟限制的統(tǒng)籌考量。例如，《條例》“在自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)，不得建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施”這樣的“一刀切” 規(guī)定，就與某些情況下生態(tài)保護的需要脫節(jié)：許多保護物種與適當范圍、適當方式、適當強度的生產(chǎn)形成了類似“共生”的關(guān)系。在有這樣的人地關(guān)系的區(qū)域，禁絕人類的活動，反而不利于保護（如三江源適當強度的游牧與草原生態(tài)系統(tǒng)之間的良性互動，適當強度和方式的水稻生產(chǎn)與朱鹮保護之間的良性互動）。這方面，加拿大國家公園管理局（PARKS CANADA）只是分區(qū)給出了禁止清單且說明這些行為可能對生態(tài)造成的破壞，對公路等可能產(chǎn)生負面影響的也只是盡可能用修建動物通道的辦法來力求保護和發(fā)展兩全。

類似地，美國FWS（魚和野生動物保護局）認為自然保護區(qū)是一個根據(jù)保護對象特性（即保護需求）進行集約化、科學化管理的區(qū)域， 是須采取各種人為干預措施管理自然生態(tài)系統(tǒng)， 包括計劃火燒（ p r e s c r i b e d f i r e ） 、動態(tài)管理如克拉瑪斯下游保護區(qū)的移動濕地（walking wetland project），把保護區(qū)占比28%的農(nóng)田租給農(nóng)戶耕種，4年后變?yōu)闈竦兀?4年后再變?yōu)檗r(nóng)田，這樣可抑制農(nóng)業(yè)害蟲和增加土壤肥力；洪堡海灣保護區(qū)每年5月至11月候鳥遷走后可以放牧，12月至翌年4月作為冬候鳥棲息地時則禁止放牧）等。這樣的科學性也已經(jīng)在《總體方案》中體現(xiàn)出來，如《條例》第二十八條“禁止在自然保護區(qū)的緩沖區(qū)開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動”，《總體方案》中卻已經(jīng)在第（十四）條中不一刀切地禁止。

但不管是p r o t e c t i o n 還是conservation，都要遵循規(guī)則，我國這方面基于科學規(guī)律的管理規(guī)則是什么呢？現(xiàn)實情況是，定規(guī)則時唯恐不嚴，批項目時哪管有無。自1994年《條例》施行以來，保護區(qū)亂象頻仍，不僅保護區(qū)邊界為項目騰地成為常態(tài)，明知在保護區(qū)范圍內(nèi)相關(guān)審批部門仍然批建項目、相關(guān)地方政府未批先建項目也不是新聞。對這些痼疾，相關(guān)部門多次出臺文件，力求對癥下藥。例如，環(huán)境保護部等九部委的文件（環(huán)發(fā)[2015]57號）《關(guān)于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》中明確：各地要抓緊制定和完善本?。▍^(qū)、市）地方級自然保護區(qū)的調(diào)整管理規(guī)定，不得隨意改變自然保護區(qū)的性質(zhì)、范圍和功能區(qū)劃……對國家級自然保護區(qū)不得隨意調(diào)整。調(diào)整國家級自然保護區(qū)原則上不得縮小核心區(qū)、緩沖區(qū)面積，應(yīng)確保主要保護對象得到有效保護，不破壞生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)過程的完整性”。但仍然禁絕不了此類現(xiàn)象。這方面，祁連山遠非最惡劣的，保護區(qū)被六次調(diào)減、核心區(qū)域被開膛破肚（卡拉麥里山自然保護區(qū)，參見《為何和如何讓國家公園實行更嚴格保護》一文，載于《中國發(fā)展觀察》2017年第1期）； 保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)有35個采礦點（賀蘭山保護區(qū)）……幾乎可以說，至少在生態(tài)價值國內(nèi)最高的西部，這種情況是常態(tài)，保護區(qū)自身難保，更有甚者被開膛破肚—— 新疆卡拉麥里山自然保護區(qū)（以下簡稱卡山保護區(qū)）：“只要是礦產(chǎn)資源豐富的地方，就會被調(diào)出來”，從2015年發(fā)表的《卡山保護區(qū)野生動物適宜性生境變化》一文可看出：由于受到公路、礦區(qū)、工業(yè)園區(qū)干擾和影響，卡山保護區(qū)的適宜性生境已經(jīng)從2000年開始至今減少了45%，尤其是2007年準東煤炭基地開始建設(shè)以來呈加速下降趨勢。

這種保護區(qū)的亂象，首先是因為無人守土有責——在自然資源資產(chǎn)管理方面是體制機制出了問題。自然保護區(qū)建立時“早劃多劃、先劃后建”的方針，使得劃定自然保護區(qū)時對自然保護區(qū)的權(quán)利人身份、主管部門的權(quán)責、權(quán)利受損如何維權(quán)等未從操作層面予以明確，這就導致自然保護區(qū)的管理力度弱，事實上基本沒有權(quán)利人對權(quán)利受損進行維權(quán)，管理機構(gòu)對各類違法違規(guī)問題更是有法卻無力杜絕；而且，自然保護區(qū)在計劃設(shè)立時大多未征求擬納入保護區(qū)范圍內(nèi)所有土地（包括林地）權(quán)利人、既有村鎮(zhèn)領(lǐng)導的同意，未通過補償、置換、征用等措施與原來的權(quán)利人達成協(xié)議，這使得保護區(qū)劃定后按照《條例》的苛刻管理近似一種強制剝奪，自然很難形成“共搞大保護”的合力，保護區(qū)管理機構(gòu)倒有可能陷入向往美好生活的人民搞“發(fā)展戰(zhàn)爭的汪洋大海”，防不勝防。需要注意的是，自然保護區(qū)在這方面的體制缺陷是共性的——只是自然資源資產(chǎn)管理體制缺陷的局部。目前的自然資源資產(chǎn)管理體制，不僅將資產(chǎn)管理（確保保值增值）與資源監(jiān)管（規(guī)制市場失靈） 混淆，還使業(yè)主缺位、權(quán)責不清、權(quán)責利不對稱。如國有土地所有權(quán)由國務(wù)院行使，實際中由地方政府資源管理部門代為行使，導致所有權(quán)與管理權(quán)不分，極易造成資產(chǎn)流失或在保護時相關(guān)部門缺少主動性、審批項目時卻為經(jīng)濟利益放松要求。如果地方這個資源管理部門還被攤派招商引資任務(wù)的話（很多中西部省的基層地方政府的資源管理部門也都有招商任務(wù)），更難避免實質(zhì)上的“國門洞開、監(jiān)守自盜”；再如，部分國有重點林區(qū)名為國家所有，現(xiàn)實中卻淪為地方和企業(yè)自管自用；比這兩點更底層的體制問題是央地財力事權(quán)不匹配， 中央審批事項多，事中事后監(jiān)督管理常不到位，而資源收益分配在各級政府間并不合理，資源所在地基層政府往往承擔更多事權(quán)。這種情況下，如果監(jiān)督與問責機制不健全，不可避免地會出現(xiàn)問題。

所以，盡管中國的自然保護區(qū)事業(yè)成就巨大（相對國家的投入， 中國的自然保護區(qū)事業(yè)成就是巨大的，不僅生態(tài)系統(tǒng)的恢復有目共睹，主要的陸生旗艦物種數(shù)量都在增長，如國家林業(yè)局在全國野生動植物保護及自然保護區(qū)建設(shè)工程中確定的15個物種/種類），在目前全球物種滅絕速度加快的情況下這個成就尤顯突出。但因為自然保護區(qū)體制建設(shè)沒有跟上，所以按生態(tài)文明的要求來看，目前的體制達不到要求。用國家公園體制加強祁連山的保護，這并非是說只能用國家公園來實現(xiàn)保護地中的最嚴格保護， 只是：①國家公園有體制。所有的社會公益事業(yè)，沒有體制就不可能實現(xiàn)其公益目標，只有國家公園才是從建立成龍配套的體制入手，才可能解決地方陽奉陰違或力不從心的痼疾。②國家公園會讓最高層矚目，體現(xiàn)的是中央事權(quán)，這樣才不會有人敢亂來。

完整地表述一下，《總體方案》提“最嚴格的保護”，是一種特殊時期的特別提法，采用這種提法有利于凸顯國家公園體制的獨特作用；且在明確國家公園“實行最嚴格的保護”的同時，開篇也明確“推進自然資源科學保護和合理利用”，這與《自然保護區(qū)條例》幾乎不近情理地打造禁區(qū)相比的確是時代的進步、科學的體現(xiàn)。所以， 對這種提法，應(yīng)理解為“最嚴格地按照科學來保護”，不應(yīng)理解為建禁區(qū)。如果最嚴格地按照科學來保護，國家公園體制建設(shè)不僅能真正建立起體現(xiàn)“保護為主、全民公益性優(yōu)先”的體制，且能對《條例》等規(guī)則真正匡正糾偏，從而引領(lǐng)“建立分類科學、保護有力的自然保護地體系”。

如何理解體制：事權(quán)統(tǒng)一、責權(quán)相當；中央出錢、指導有方

要實現(xiàn)最嚴格地按照科學來保護，不能是無根之木——要有體制保障?！犊傮w方案》用兩節(jié)專門給出了系統(tǒng)的體制機制保障。如果沒有這樣的保障，再多的目標都是空話。還以祁連山為例，早有很多文件和規(guī)劃要求對這個區(qū)域加強保護，但大多無法落地。如《祁連山生態(tài)保護與建設(shè)綜合治理規(guī)劃》于2012年底由國家發(fā)改委正式批復， 建設(shè)期為2012至2020年，總投資79.4億元，其中在甘肅投資44.73億元。這個規(guī)劃已經(jīng)批復4年多了， 仍停在紙上。這是因為該規(guī)劃沒有明確資金籌措和投資渠道，也沒有安排專項資金，還沒有明確責任部門，即權(quán)、錢都模糊，這種規(guī)劃就只能有展示功能了。在國家公園體制試點過程中，各地也主要在為“權(quán)、錢”發(fā)愁，因為沒有“權(quán)、錢”相關(guān)的體制，不可能實現(xiàn)兩個統(tǒng)一行使（自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和國土空間用途管制），“兩個統(tǒng)一行使”再加上資金，才可能使加強保護有心也有力。《總體方案》的第三節(jié)是“建立統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制”，第四節(jié)是”建立資金保障制度”，直接針對國家公園體制試點中的“權(quán)、錢”難題（參見《中國國家公園體制試點的相關(guān)概念、政策背景和技術(shù)難點》，載于《環(huán)境保護》2015年14期）。管理機構(gòu)憑什么實現(xiàn)統(tǒng)一且體現(xiàn)公益性的管理？沒有資金支持如何體現(xiàn)公益性？這實際也是中國自然保護地管理的共性難題。既往，由于《建立國家公園體制試點方案》（以下簡稱《試點方案》）發(fā)布時條件所限、缺少經(jīng)驗，對關(guān)鍵問題只能語焉不詳、讓地方探索?，F(xiàn)在，這兩節(jié)內(nèi)容，對許多在試點工作中已經(jīng)焦頭爛額但有心無力和百思未解只好虛以委蛇的地方政府或部門來說，大體回答了“權(quán)、錢”難題，尤其是回答了“權(quán)、錢”難題的現(xiàn)實細化版：國家公園哪些是國家的、哪些是地方的？哪些歸國家管？國家能管好嗎？地方舍得嗎？ 地方舍的是什么、得的是什么？

這些問題的答案，可以先看第三節(jié)“建立統(tǒng)一事權(quán)、分級管理體制”中的四方面內(nèi)容：管理機構(gòu)的統(tǒng)一、分級行使所有權(quán)、構(gòu)建協(xié)同管理機制、建立健全監(jiān)管機制； 其背后的支撐是“建立資金保障制度”，主要內(nèi)容是“建立財政投入為主的多元化資金保障機制”。這些內(nèi)容的起點是——管理機構(gòu)的統(tǒng)一

第三節(jié)的內(nèi)容在國家公園體制“統(tǒng)一、規(guī)范、高效”的改革方向中居于首位，在《總體方案》的具體工作部署中也排在第一，主要就是統(tǒng)一，也是整個改革的基礎(chǔ)，而第三節(jié)說清了國家公園體制建設(shè)中上下左右里外的關(guān)系——不同層級政府間、相關(guān)職能部門間、要合并的幾個保護地管理機構(gòu)內(nèi)部及統(tǒng)一后的管理機構(gòu)和地方政府的關(guān)系。國家公園體制建設(shè)要實現(xiàn)保護為主、全民公益性優(yōu)先的目標，就必須抓住碎片化和多頭管理這一基礎(chǔ)性問題，打破部門和地域的限制， 強調(diào)以一個生態(tài)系統(tǒng)的視角來整合各類保護地，使日常管理、綜合執(zhí)法、經(jīng)營監(jiān)管等都政出一門。

《總體方案》中不僅明確了“整合設(shè)立國家公園，由一個部門統(tǒng)一行使國家公園自然保護地管理職責”，還明確了這個機構(gòu)有六大項權(quán)力：“履行國家公園范圍內(nèi)的生態(tài)保護、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營管理、社會教育管理和宣傳推介等職責，負責協(xié)調(diào)與當?shù)卣c周邊社區(qū)關(guān)系?？筛鶕?jù)實際需要，授權(quán)國家公園管理機構(gòu)履行國家公園范圍內(nèi)必要的資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責”；甚至也給出了禁令： “國家公園建立后，在相關(guān)區(qū)域內(nèi)一律不再保留或設(shè)立其他自然保護地類型”。

這個政出一門既說法明確、也禁令清晰。試想，如果不能在一個完整的生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)實現(xiàn)一地一牌（需要注意的是，這個牌并非世界自然遺產(chǎn)那樣的價值品牌，而指有獨立管理規(guī)則和約束力并實際涵蓋日常管理任務(wù)的管理體系）、一地一主且整體用公益性的體制保障， 國家公園就只是原有保護地管理機構(gòu)基礎(chǔ)上再掛一塊牌子。當然， “統(tǒng)一”涉及既有利益結(jié)構(gòu)調(diào)整， 直接影響到“權(quán)、錢”，所以也是建立國家公園體制的難點所在。不把權(quán)、錢講清楚，這個統(tǒng)一就只是貌合神離。所以，還需要再看——分級行使所有權(quán)

這個統(tǒng)一的管理機構(gòu)是否真有權(quán)一統(tǒng)？這必須先明晰所有權(quán)，且在目前國情下，還只能分級行使。

分級行使所有權(quán)在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中已經(jīng)埋下了伏筆：“中央政府主要對石油天然氣、貴重稀有礦產(chǎn)資源、重點國有林區(qū)、大江大河大湖和跨境河流、生態(tài)功能重要的濕地草原、海域灘涂、珍稀野生動植物種和部分國家公園等直接行使所有權(quán)”?！犊傮w方案》中說明“全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府和省級政府分級行使，條件成熟時，逐步過渡到全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)由中央政府直接行使”，其目的就是為了“歸屬清晰、權(quán)責明確”，使這個統(tǒng)一的管理機構(gòu)有權(quán)統(tǒng)才有責管。

既往，我國保護地的通病是產(chǎn)權(quán)主體虛置、產(chǎn)權(quán)管理不到位、資產(chǎn)化管理與資源化管理邊界模糊?！犊傮w方案》中的提法都是有淵源、有出處因而也有支持的：如中央深改組通過的《關(guān)于健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制試點方案》中明確了“健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制，要按照所有者和管理者分開和一件事由一個部門管理的原則，將所有者職責從自然資源管理部門分離出來，集中統(tǒng)一行使，負責各類全民所有自然資源資產(chǎn)的管理和保護。要堅持資源公有和精簡統(tǒng)一效能的原則，重點在整合全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，探索中央、地方分級代理行使資產(chǎn)所有權(quán)。”《總體方案》順承了這個方案，并明確了管理機構(gòu)的資格： “國家公園作為獨立自然資源登記單元，依法對區(qū)域內(nèi)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等所有自然生態(tài)空間統(tǒng)一進行確權(quán)登記”。這樣，國家公園管理機構(gòu)能在資源上“做主”，才可能在管理上“當家”：對中央直接行使所有權(quán)的國家公園，其管理機構(gòu)當仁不讓就是全部資源的主人；對部分資源由省政府代理行使的國家公園，其管理機構(gòu)實際也上收了過去常常為縣級地方行使的所有權(quán)且與六大項權(quán)力結(jié)合后同樣能實現(xiàn)對集體所有制資源的有效監(jiān)管。即管理機構(gòu)有權(quán)還有資格來統(tǒng)，統(tǒng)好以后不同層級政府間、管理機構(gòu)與地方政府間的權(quán)責關(guān)系就易于分清，地方政府相關(guān)職能部門只能對國家公園實施自然資源監(jiān)管而非過去先到先得、占山為王式的交叉管理。概括起來，就是中央和地方以自然資源資產(chǎn)所有權(quán)為基礎(chǔ)進行權(quán)利劃分，在資源管理上誰是產(chǎn)權(quán)所有者誰就有相應(yīng)的權(quán)責，在保護上以國家公園管理機構(gòu)為基礎(chǔ)進行統(tǒng)一且唯一的管理， 在其他政府事務(wù)中以地方政府為主。至此，劃進國家公園后，哪些是國家的、哪些是地方的、哪些歸國家管，這些問題因此都有了明晰的答案。

當然，從地方政府角度看來， 這就是實實在在的“交權(quán)”。因此，“方案”在關(guān)鍵地方也留了“圓角”，以免“傷人”，包括只是部分國家公園由中央行使所有權(quán)、有過渡期、根據(jù)實際需要整合資源環(huán)境方面的執(zhí)法權(quán)等。另外， 行使所有權(quán)也有多種實現(xiàn)方式。例如，是否通過保護地役權(quán)等多種方式，在不改變土地權(quán)屬的情況實現(xiàn)資源統(tǒng)一管理？這在南方集體林比例較高的試點區(qū)已經(jīng)成為落地任務(wù)，錢江源、南山等在試點工作中都提出了地役權(quán)應(yīng)用目標，希望在土地權(quán)屬方面也實現(xiàn)“最嚴格地按照科學來保護”而非“一刀切”地贖買、包租加對人的生態(tài)移民（參見圖4，錢江源國家公園范圍內(nèi)的集體林，若被嚴格限定了土地利用方式和強度（原來的茶山只能種有機茶且范圍不能擴大，其他集體林地上不得從事狩獵、砍伐、撫育、林下養(yǎng)殖），即便在生態(tài)保育區(qū)范圍也不必都贖買和移民）。

圖4錢江源國家公園體制試點區(qū)范圍內(nèi)的集體林

但是，從試點經(jīng)驗來看，不僅單靠一個縣建不了國家公園體制（10個試點區(qū)中有6個的現(xiàn)階段范圍全部在一個縣級行政區(qū)中，即除中央批復實施方案的4個外，其他均以縣為主體在操作試點實施方案）， 單靠中央也不行，還需要——協(xié)同管理機制和建立健全監(jiān)管機制和建立財政投入為主的多元化資金保障機制

自然資源權(quán)屬方面可以明晰不同層級政府的權(quán)責，但國家公園的管理中不僅有產(chǎn)權(quán)管理、資源監(jiān)管，還有為國家公園范圍中的居民提供的管理和服務(wù)，因此《總體方案》中明確“中央政府要履行應(yīng)有事權(quán)，加大指導和支持力度……國家公園所在地方政府行使轄區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展綜合協(xié)調(diào)、公共服務(wù)、社會管理和市場監(jiān)管等職責”。

支持的是什么呢？中央政府直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國家公園支出由中央政府出資保障……委托省級政府的由中央和省級政府根據(jù)事權(quán)劃分，分別出資保障。加大政府投入，推動國家公園回歸公益屬性。“翻譯”一下，這話就是說，國家公園、中央出錢。各地反正要劃生態(tài)紅線，劃進去的地方政府就不能把這塊地方“當牛做馬”。但如果有幸被劃進國家公園，中央出錢或補錢。《試點方案》沒表態(tài)的，《總體方案》終于給了說法，諸多地方心有余而力不足的，這下就會明白：這個分級所有，后面是真金白銀，有“建立財政投入為主的多元化資金保障機制”當靠山。且這樣保障對地方實際產(chǎn)生的效果也明確為“加大政府投入，推動國家公園回歸公益屬性”。即錢肯定能多拿，但條件是公益性也要多體現(xiàn)，這就使原來的各類保護地管理機構(gòu)和地方政府的“舍得”清楚了：舍去亂掙的錢、得到規(guī)范的餉、達成公益的實。

有權(quán)、有錢之后，地方政府不會蓄意亂來，但仍然存在管不好的可能，這與機構(gòu)能力、隊伍素質(zhì)、政策理解、歷史問題等方面都有關(guān)。因此，還需要——建立健全監(jiān)管機制

自然資源資產(chǎn)管理和自然資源監(jiān)管，這是兩方面的管理，前者嚴格來說可劃歸“私權(quán)”，即作為所有者的管理；后者則只能是公權(quán)，即避免所有者行使私權(quán)出現(xiàn)違背公權(quán)、不利公益的情況。自然資源監(jiān)管權(quán)是國土空間用途管制的重要內(nèi)容，在《總體方案》中體現(xiàn)為生態(tài)監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)測和生態(tài)文明制度執(zhí)行等，也包括公眾參與和社會監(jiān)督。通過多方面的監(jiān)管，國家公園的產(chǎn)權(quán)單位更易于把握產(chǎn)權(quán)管理和治權(quán)公益的平衡。這一點是美國國家公園體制的重要經(jīng)驗，如NPS （美國國家公園管理局）作為業(yè)主進行產(chǎn)權(quán)管理，而EPA（美國環(huán)保署）對NPS進行環(huán)保法規(guī)方面的監(jiān)管，以確保其日常管理和項目實施都符合環(huán)保方面的法規(guī)要求。

總結(jié)起來，有了基于產(chǎn)權(quán)歸屬的事權(quán)統(tǒng)一和相應(yīng)的資金保障， 各利益相關(guān)者的責權(quán)利才能真正相當，這個基礎(chǔ)上的監(jiān)管也才可能真正有效，不會再防不勝防。中央不僅出錢，還用《總體方案》使各部門、各地在國家公園體制繼續(xù)試點和國家公園建設(shè)中能被此方（案）指導，從而讓參與國家公園體制建設(shè)的各方在“看齊意識”中獲得“道路自信”，走好國家公園體制建設(shè)的全民公益大道；也希望“以國家公園為代表的自然保護地體系”能按此“方”下藥一并解決“權(quán)、錢”難題。

解讀到這個份上，還有一些人覺得，地方多年來“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的思想根深蒂固，何況不少國家公園體制試點區(qū)還是地方的聚寶盆，《總體方案》即便給錢， 能給得比地方政府“靠山吃山”掙得多？很多地方都算過這樣的賬， 如湖南的張家界，當初退出國家公園試點，多半就是把小賬算得太清楚了，未來估計只有“漲價界” 的命、難成“國家界”。其實，國家公園還是生態(tài)文明體制改革的先行先試區(qū)，國家公園體制建設(shè)不僅要解決保護地的問題，也要作為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的突破口。這種對發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的作用，換位思考一下便知。如果你是一位地方主要領(lǐng)導， 在已經(jīng)劃為保護區(qū)的土地上，如果還按過去的方式，必然會被中央環(huán)保督察收拾；但要按相關(guān)法規(guī)保護，則自己會背上沉重的財政包袱且面臨機構(gòu)編制有限、隊伍能力不足等問題。這種情況下，要嚴格保護的資源由中央來建國家公園，機構(gòu)、資金、責權(quán)劃分的問題由中央統(tǒng)籌解決，自己專心在國家公園外圍搞綠色發(fā)展、將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山，放下包袱、輕裝上陣， 何樂不為？《總體方案》專門提出了“引導當?shù)卣趪夜珗@周邊合理規(guī)劃建設(shè)入口社區(qū)和特色小鎮(zhèn)”，未來還有專項資金支持，這就提醒了地方政府的主要領(lǐng)導，搞國家公園，不僅要像甘肅一樣在壓力和新的制度（“黨政同責、一崗雙責”“自然資源資產(chǎn)離任審計和生態(tài)環(huán)境損害責任追究制”）下算政治賬，也要像美國一樣在發(fā)展國家公園中算大賬（美國國家公園每年給周邊社區(qū)帶來近200億美元的收入和近20萬個就業(yè)崗位），這樣才能算明白生態(tài)文明時代自己的人生賬。

蘇楊，環(huán)境科學博士。現(xiàn)任國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，《管理世界》雜志社副總編輯。主要專注于人口、資源、環(huán)境政策的研究。

（原題：事權(quán)統(tǒng)一、責權(quán)相當，中央出錢、指導有方——解讀《建立國家公園體制總體方案》之一）