國有林場與國家公園管理體制的對比 

                 ——以湖北省某山國家森林公園為例 

1 引言 

    國有林場是國家培育和保護森林資源的林業(yè)生產(chǎn)性的事業(yè)單位，國有林場在我國林業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了重要的骨干、示范和帶動作 用，對于我國森林資源的保護發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。但是，國有林場在長期發(fā)展過程中也積累了很多困難和問題，如林場經(jīng)濟危困、職工生活困難、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后、發(fā)展后勁不足等，國有林場的改革迫在眉睫。 

    根據(jù)國家當(dāng)前的方針政策，國有林場在今后發(fā)展中將進行分工，將國有林場劃分為生態(tài)公益型林場和商品經(jīng)營型林場。特別是生態(tài)公益型林場將在國有林場中占據(jù)大部分的比例，越來越多的國有林場將以發(fā)揮生態(tài)效益為功能。在這樣的背景下，美國的國家公園模式對于國有林場的改革方向具有一定的借鑒意義。 

    美國是國家公園管理制度成立的先鋒,建設(shè)的歷史時間長,實踐經(jīng)驗十分豐富,國家公園管理模式相對成熟,經(jīng)過一百多年的不斷努力,美國已經(jīng)建立了完整的國家公園管理體制,對某山國家公園建設(shè)來說是一個很好的參照。 

    本文對國家公園的相關(guān)理論及美國國家公園的管理制度做了詳細(xì)闡述,通過對某山自然文化資源保護現(xiàn)狀和管理模式進行分析,比較研究美國國家公園與某山林場在管理體制構(gòu)建方面的區(qū)別, 對國有林場向國家公園模式轉(zhuǎn)變的可行性進行分析。 

2國家公園的概念- 

2.1國家公園的定義 

    “國家公園”的概念最早出現(xiàn)于美國，1832年美國藝術(shù)家喬治·卡特林希望將美國西部大開發(fā)將破壞的印第安文明和野生動植物資源保護起來，提出了“國家公園”的理念（楊銳，2003；Sellars.Richard W，1997）。國家公園是指面積較大的自然地區(qū)，自然資源豐富，有些也包括些歷史遺跡。禁止狩獵、采礦和其他資源耗費型活動（楊銳，2001；張曉，1999）。從國家公園的角度，國家公園也稱國家天然公園，是在自然保護的前提下，在旅游環(huán)境容量允許的范圍內(nèi)，有控制地向游人開放，供游人旅游、娛樂、進行科學(xué)研究和科學(xué)普及的一所大自然露天博物館或自然保護區(qū)（李景奇、秦小平，1999）。從產(chǎn)品形態(tài)的角度，保護一部分有獨特的自然文化價值的地區(qū)，排除更多的人為干擾，滿足當(dāng)代人欣賞、了解自然文化價值的需要，并且為子孫后代盡可能完整地保留下一份未被人為改變的遺產(chǎn)資源（馬梅，2003；張曉、鄭玉歆，2001）。這從經(jīng)濟學(xué)的角度說明了國家公園公共物品的本質(zhì)。 

3 美國國家公園的管理體制 

3. 1美國國家公園概況 

    自從世界上第 1個國家公園黃石公園于 1872年在美國建立, 到目前,美國已有 384個國家保護區(qū)、 國家湖岸、 國家海岸、 國家歷史公園、 國家戰(zhàn)爭公園、 國家歷史地、 國家娛樂區(qū)、 國家紀(jì)念館和公園路等 20個不同類型[1], 總占地面積 33 . 74萬 k m2,占美國國土面積的 3 . 64%。 

3. 2 美國國家公園體系的管理經(jīng)驗 

    20世紀(jì)初,隨著美國有關(guān)保護環(huán)境和文化資源(包括國家公園)的一系列法律、 法規(guī)、 標(biāo)準(zhǔn)與指導(dǎo)原則、公約、執(zhí)行命令的頒布和完善,逐步形成了一整套源于這些法律法規(guī)的國家公園管理政策和管理體制。 

3.2.1美國國家公園的法律基礎(chǔ) 

    從1872年的黃石公園法，到1916年的組織法、以及1998年的國家公園系列管理法等等,美國國會的立法、決議、決定以及相關(guān)管理政策的制定始終伴隨著美國國家公園發(fā)展的全過程。美國聯(lián)邦政府、內(nèi)政部、國家公園管理局關(guān)于國家公園的決策,大到發(fā)展目標(biāo)及規(guī)劃的確定,小到建設(shè)項目的審批和經(jīng)營行為的規(guī)范, 無一不是按照法律規(guī)定的程序來進行的。國家公園管理機構(gòu)只有依法保護國家公園資源的責(zé)任和義務(wù),沒有不受法律限制的開發(fā)權(quán)力。 

3.2.2美國國家公園的管理機構(gòu) 

    美國國家公園使用的是典型的中央集權(quán)型的管理模式,內(nèi)務(wù)部是其最高的行政機構(gòu),下屬的美國國家公園管理局于1916年成立,其建立的主要目的是加強對國家公園、保護區(qū)等由聯(lián)邦政府所掌握的地域的管理,并保持它們的景觀、環(huán)境、文化以及生物多樣性,讓人們?nèi)バ蕾p的同時卻又不損害它們,使之將來能讓子孫后代永續(xù)享用。其主要的任務(wù)是負(fù)責(zé)美國國家公園系統(tǒng)的政策制訂、管理、監(jiān)督等 

    國家公園管理局下設(shè)了東南部地區(qū)、西部地區(qū)、中部地區(qū)、北部地區(qū)、西部山區(qū)地區(qū)、阿拉斯加地區(qū)和首都地區(qū)7個地區(qū)局[3]。這些地區(qū)局對其所屬區(qū)域的國家公園管理機構(gòu)進行直接管理,地方政府沒有資格參與國家公園的日常管理. 3.2.3 美國國家公園管理機構(gòu)的人員設(shè)置 

    美國的國家公園管理局系統(tǒng)共有1-5萬名員工,總部約有六百人左右,夏季另外雇用三千至五千名臨時人員,另外,還有約八萬的志愿者。其中管理人員由總局統(tǒng)一進行調(diào)配,被直接任命,對于管理人員的自身素質(zhì)要求很高,通常要求大學(xué)本科以上的學(xué)歷,還必須經(jīng)過專門的培訓(xùn)才能夠進入到管理局和各個地區(qū)局,而且正式員工可以得到許多發(fā)展及培訓(xùn)的機會,但另一方面,正式員工的行為也要受到專門的紀(jì)律約束。公園的正式職員不允許因為其特殊身份而折價獲得公園的特許經(jīng)營商提供的服務(wù)和商品,正式職員及其家庭成員不允許在特許經(jīng)營商那里工作或開展商業(yè)性服務(wù)和投資等等。 

3.2.4美國國家公園的經(jīng)費來源 

    美國國家公園管理經(jīng)費主要靠國會撥款維持日常運轉(zhuǎn),其中很少一部分來自國家公園的門票收入。國家公園管理局從不下達(dá)創(chuàng)收指標(biāo),以防止公園借口搞開發(fā)項目。國家公園多數(shù)對游人免費開放,即使收費門票價格也很低,如約瑟米提國家公園每輛車收入門費 5美元,黃石公園的門票是 10美元,可以連續(xù) 5~ 7天有效。全美國家公園每年游人多達(dá) 2 . 7億,但門票總計為 7 000萬美元,平均每人每年才花 0 . 25美元的門票。這充分體現(xiàn)了國家公園事業(yè)的社會公益性。 

4 某山國家森林公園的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的主要問題 

4 .1發(fā)展現(xiàn)狀 

    湖北省某山國家森林公園位于荊門市東南，坐落在江漢平原北緣與大洪山南麓的交匯處、京山縣的西南部，位置東經(jīng)112°45′，北緯30°51′，總面積7930公頃，森林覆蓋率達(dá)到83%，被譽為鑲嵌在祖國荊楚大地上的一顆璀璨的“綠色明珠”。這里生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，自然資源豐富，人文景觀獨特，歷史蘊含豐厚，集旅游觀光、休閑度假、考古探密、科普教育、生產(chǎn)科研等功能于一體。某山國家森林公園是在湖北省某山林場管理局的基礎(chǔ)上建立的，是湖北省林業(yè)廳唯一直屬國有林場。2001年被評定為省級森林公園。2002年被評為國家級森林公園。與某山林管局實行“一套班子，兩套牌子”的管理體制。 

4 . 2存在的問題 

4.2.1  管理體制不順。 

    中國的國家公園管理與美國的垂直型管理體系不同,美國的國家公園都是由中央直接管理,而我國國有林場的管理體制缺乏自上而下的直屬的、 系統(tǒng)的、 實質(zhì)性的(財政和人才資源管理權(quán))上級權(quán)威管理機構(gòu)和基層務(wù)實的管理機構(gòu)。風(fēng)景名勝區(qū)的管理雜亂而繁忙,而需要建立的基層研究管理機構(gòu)基本沒有。 

    以湖北某山林場為例，其屬于某山林管局主管。根據(jù)省林業(yè)廳黨組對林管局事業(yè)單位推行工作人員聘用制改革的批復(fù)意見，林管局共設(shè)置的事業(yè)單位15個，企業(yè)5個，局機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)12個。其中事業(yè)單位包括：林管局機關(guān)、京山縣公安局某山派出所、局子弟學(xué)校、局漢辦、林科所、局職工醫(yī)院、局后勤服務(wù)中心、局有線電視臺、石龍林場、仙女林場、雁門林場、王嶺林場、局木材經(jīng)營管理中心、局集鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)管理所、局文化中心。企業(yè)單位包括：湖北省某山制藥廠（含湖北美寶藥業(yè)有限責(zé)任公司和湖北某藥業(yè)有限責(zé)任公司）、湖北省某山機械廠、京山縣宏太木業(yè)有限責(zé)任公司、湖北省大地園林綠化有限責(zé)任公司、 湖北省某山旅游開發(fā)中心。 

    局機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)12個，分別是：局辦公室、局人事科、局黨委辦公室、局發(fā)展計劃與資金管理科、局生產(chǎn)技術(shù)科、局資源林政管理科（土管所）、局產(chǎn)業(yè)開發(fā)與企業(yè)經(jīng)營管理科、局工會、局人武部、局計劃生育管理辦公室（局家庭經(jīng)濟發(fā)展指導(dǎo)部）、局安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室、局監(jiān)察科。 

    縱向來看,我國的國有林場的管理并不僅僅是當(dāng)?shù)卣墓ぷ?/span>,具體項目還得接受不同主管部門的指導(dǎo);從橫向來看,我國可以對國有林場行使管理權(quán)的行政部門除了其直屬管轄部門之外,林場內(nèi)的文物、宗教、旅游等又隸屬于不同行政部門。一方面造成了各機構(gòu)之間的權(quán)力重疊,導(dǎo)致在那些會帶來利益的問題上,各個相關(guān)部門爭相管理;而另一方面又會容易造成責(zé)任真空,在另外一些沒有經(jīng)濟利益的問題上則互相推諉,管理效率低下。 

4.2.2人員設(shè)置不合理 

    據(jù)林管局人力資源部門相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2013年12月31日，林管局職工總?cè)藬?shù)為728人，其中正式職工650人，合同工78人，具有工資收入（含內(nèi)部退養(yǎng)）職工374人。在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，因歷史原因造成職工過多，林場又必須負(fù)擔(dān)除已退休職工外其他職工的“五險一金”，另有相當(dāng)一部分在職不在崗職工的工資，有林場管理層認(rèn)為某山林場又具有“維穩(wěn)”的功能，即不因其不在崗或不具備一定的生產(chǎn)工作能力將其辭退，并通過發(fā)工資的方式保障職工基本收入，維持社會穩(wěn)定。林管局每年職工總?cè)藬?shù)不斷下降，2009年為855人，2010年為837人，2011年為810人，2012年為777人，但過多的職工人數(shù)一直限制其發(fā)展。同時，其中退休職工人數(shù)多，年輕職工少，公開招聘職工少的現(xiàn)象降低了林管局生產(chǎn)作業(yè)管理能力。 

    據(jù)統(tǒng)計資料某山在崗職工的文化水平超過三分之二在高中以下，研究生比例不到1%，本科生只有8%。國有林場的人才引進機制不健全，無法吸引優(yōu)秀人才的進入，這就導(dǎo)致國有林場的發(fā)展后勁不足，另外所有國有林場職工年齡占最大比重是40～50，超過了一半，30歲以下只有2%，年輕人比例較少，存在職工老齡化的問題，林場發(fā)展活力不夠，社會養(yǎng)老負(fù)擔(dān)也重。 

4.2.3 無法體現(xiàn)公益性。 

    目前某山林場管理局是湖北省林業(yè)局直屬林場，性質(zhì)為政府管理的事業(yè)單位，收入主要分為府撥款和自營性收入。其中政府撥款主要包括項目款、政府財政撥款和補貼。自營性收入包括林場苗木、木材銷售收入和職工承包個體收入。職工承包個體收入在近年來成為主流，某山林場的部分職工擁有承包地，在承包地上享有高度的自主權(quán)，自己經(jīng)營，自負(fù)盈虧。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，作為林場管理機構(gòu)，其還承擔(dān)了該地區(qū)的社會安保、醫(yī)院和學(xué)校等基礎(chǔ)公共服務(wù)責(zé)任。這使得林場總體管理范圍擴大，管理難度增加，資金負(fù)擔(dān)加重。除此之外，當(dāng)?shù)匕傩账艿降墓卜?wù)的水平相對林場外很低，很多人選擇較遠(yuǎn)但醫(yī)療條件好的醫(yī)院就醫(yī)和教育資源豐富的學(xué)校就學(xué)，這也給當(dāng)?shù)厝说纳钤斐梢欢ú槐?，影響其生活質(zhì)量。擺脫更多的社會負(fù)擔(dān)是林場發(fā)展過程中必不可少的一部分，加之林場職工和管理人員對更好社會公共服務(wù)的需求，半社會化性質(zhì)必須在改革過程中逐步剔除。

 4.2.4 立法不健全 

    雖然我國國有林場法律管理經(jīng)過長期發(fā)展取得了較大成功,但經(jīng)營管理體制不順、行政過多干預(yù)國有林場管理等弊端積重難返,已經(jīng)嚴(yán)重制約了國有林場的可持續(xù)發(fā)展。相關(guān)制度設(shè)計存在局限性、相關(guān)法律制度欠缺、相關(guān)法律規(guī)范存在沖突，表現(xiàn)最嚴(yán)重的問題就是規(guī)劃管理不利,。對某山國有林場調(diào)查研究顯示，職工承包土地沒有完整的規(guī)章制度，規(guī)定職工承包面積限制、使用方式要求、農(nóng)民產(chǎn)生糾紛該如何解決、個人和林場之間的責(zé)權(quán)界限等，都沒有明確的規(guī)定和顯示。近年來農(nóng)民之間糾紛案列數(shù)量不斷增加，由于農(nóng)民知識文化水平低，容易產(chǎn)生過激的行為，如防火縱林，這樣的行為對森林持續(xù)發(fā)展是極為有害的，但是對于這種糾紛管理部分也很難解決，缺乏明確完整的規(guī)章制度，減少了對農(nóng)民的道德約束和法律約束。 

5 結(jié)論與建議 

5.1完善管理機構(gòu)設(shè)置 

    要明確國有林場管理機構(gòu)的法律地位,理清各類管理機構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任歸屬,實現(xiàn)國家公園的權(quán)、責(zé)、利的統(tǒng)一,建立起“政府主導(dǎo)、多方參與、分區(qū)管理”的管理模式。 

    由于林場管理有多方參與,因此理順利益分配關(guān)系至關(guān)重要,不然容易出現(xiàn)有利益就爭的局面。另外,還要加強責(zé)任的劃分,將國有林場管理中出現(xiàn)的一些問題點明責(zé)任歸屬,避免發(fā)生有問題就躲,有責(zé)任就推的局面。 

5.2人員調(diào)整 

    若要實現(xiàn)林場發(fā)展，在保證穩(wěn)定的情況下，還需對人員進行調(diào)整，削減人員負(fù)擔(dān)。部分職工用過林場林地，進行家庭苗木培育以獲取額外收入，可以適當(dāng)調(diào)整該部分人員工資性收入或其承包費用，以降低林場負(fù)擔(dān)。同時，林場可以適當(dāng)增加公開招聘人員數(shù)量，提升林場活力。 

5.3 資金來源變動 

    目前，某山林場收入主要分為三部分，包括項目資金、湖北省林業(yè)局撥款、苗木和旅游等自營項目收入。改革過程中，隨著林場功能的逐漸轉(zhuǎn)變應(yīng)當(dāng)逐步減少林場自營項目收入，防止過于關(guān)注增加資金收入導(dǎo)致過多開發(fā)旅游資源，破壞生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)象出現(xiàn)，增加政府長期穩(wěn)定的撥款，降低對不穩(wěn)定的項目撥款的依賴，以保障林場能夠長期有效保護森林資源、生物多樣性，使得其生態(tài)保護功能得到充分發(fā)揮。 

5.4 加快國有林場的立法 

    國有林場立法應(yīng)以穩(wěn)定國有林場的管理體制、經(jīng)營權(quán)屬為基本原則，明確國有林場的性質(zhì)、任務(wù)、權(quán)利、責(zé)任、和辦場方針，建立適合國有林場發(fā)展的行政和森林資源管理體制，規(guī)范國有林場內(nèi)部經(jīng)營、管理制度，嚴(yán)格管理國有林場的建立、變更與撤銷，明確國有林場場長、職工的權(quán)利與義務(wù)，建立監(jiān)督和獎懲制度。 

6 研究展望 

    本文通過介紹某山和美國國家公園的管理體制現(xiàn)狀,比較了國有林場與國家公園的管理模式。但是關(guān)于管理體制的研究本來就是一個復(fù)雜性和綜合性非常強的問題,不單涉及了管理理念、管理機構(gòu)、人員管理、資金管理等多個方面,還和本國的經(jīng)濟、政治制度等多方面因素相關(guān)。并且由于本篇論文寫作過程中所查閱資料的有限性及研究經(jīng)驗的不足,對中美兩國的國家公園管理體制現(xiàn)狀總結(jié)與其共性及差異性的探討的全面性還不夠、欠缺深層次分析。對于國有林場向國家公園轉(zhuǎn)型的研究，還有很多不足，有待更多的專家學(xué)者對此作更細(xì)致、更深入的研究。