建設(shè)森林公園,發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)是建立面向21世紀(jì)現(xiàn)代林業(yè)必不可少的重要內(nèi)容。發(fā)展森林資源旅游業(yè)不僅能夠創(chuàng)造遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)營(yíng)林木商品的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,而且還顯示出了極大的生態(tài)效益和社會(huì)效益,為國(guó)家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和人民生活水平的提高做出了巨大貢獻(xiàn)。但是必須清醒的認(rèn)識(shí)到,在森林旅游事業(yè)發(fā)展方面還存在著不小的差距,森林公園的發(fā)展還僅僅停留在數(shù)量的快速增長(zhǎng)上,“硬件不硬,軟件太軟”、發(fā)展資金短缺、森林資源維護(hù)不足等問(wèn)題普遍存在。最主要的原因是我國(guó)目前森林公園管理體制的缺陷。因此,從分析我國(guó)森林公園管理體制存在問(wèn)題入手,提出了森林公園建設(shè)和發(fā)展應(yīng)采取的對(duì)策。

1我國(guó)森林公園經(jīng)營(yíng)模式及其存在問(wèn)題

我國(guó)森林公園長(zhǎng)期以來(lái)處于“事業(yè)型編制,企業(yè)化管理”的經(jīng)營(yíng)模式中,導(dǎo)致我國(guó)森林公園畸形發(fā)展。其存在問(wèn)題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1.1旅游資源的過(guò)度使用和浪費(fèi)

現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)模式,使我國(guó)森林公園既是資源的管理者同時(shí)又是經(jīng)營(yíng)者。他們既“忙”經(jīng)營(yíng)又“忙”管理,“兩頭忙”卻兩頭都忙不好。作為管理者,森林公園代表國(guó)家或集體的利益,管理森林旅游資源,實(shí)現(xiàn)資源的保值與增值。作為經(jīng)營(yíng)者,森林公園無(wú)償?shù)卣加惺褂弥鴩?guó)有資源,尤其是為追求經(jīng)濟(jì)利益,其過(guò)度性的、甚至破壞性的開(kāi)發(fā),往往只是森林公園自己說(shuō)了算,缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。這樣,使森林公園利用森林資源生產(chǎn)的旅游產(chǎn)品的成本低于旅游產(chǎn)品實(shí)際所耗費(fèi)的資源成本,導(dǎo)致對(duì)旅游產(chǎn)品的過(guò)度供給和國(guó)家資源的浪費(fèi)與損失。

1.2經(jīng)營(yíng)管理觀念滯后,資金投入不足

在現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)模式下,由于森林公園大部分是由林場(chǎng)轉(zhuǎn)變而成,人員還是原來(lái)林場(chǎng)的人員,其經(jīng)營(yíng)管理方式還是以前林場(chǎng)的模式,由栽樹(shù)、護(hù)樹(shù)、砍樹(shù)到經(jīng)營(yíng)森林旅游業(yè)的觀念還沒(méi)有完全轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái),缺乏懂經(jīng)營(yíng)會(huì)管理的專(zhuān)業(yè)人才,再加上經(jīng)濟(jì)上不能完全獨(dú)立,不能成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的企業(yè)。勢(shì)必導(dǎo)致森林公園經(jīng)營(yíng)者把經(jīng)營(yíng)費(fèi)用作為事業(yè)費(fèi)和管理費(fèi)轉(zhuǎn)嫁到政府頭上。而財(cái)政投入的逐漸減少使森林公園的基礎(chǔ)建設(shè)和森林旅游資源的維護(hù)資金投入嚴(yán)重不足。

1.3市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力差

在現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)模式下,森林公園并不是完全意義上的以獲取經(jīng)濟(jì)收益為唯一目的的企業(yè)。由于政府干預(yù)森林公園的經(jīng)營(yíng)活動(dòng),致使森林公園不能完全自主經(jīng)營(yíng),不能以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向 ,旅游資源開(kāi)發(fā)形不成規(guī)模,甚至開(kāi)發(fā)出的許多精品、特色、參與性強(qiáng)的森林旅游產(chǎn)品也不能順利地銷(xiāo)售出去,正確的決策常常被修改或延遲執(zhí)行,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力差。很多森林公園由于錯(cuò)誤決策而使大量的資金投入不符合市場(chǎng)需求而成為無(wú)效投入。

1.4管理體制不順

目前,我國(guó)的旅游資源分屬于政府不同部門(mén)管理。國(guó)家風(fēng)景名勝區(qū),歸口建設(shè)部門(mén)管理;歷史文化名城及其他文物景區(qū),歸口文化部門(mén)管理;國(guó)家森林公園,歸口林業(yè)部門(mén)管理;國(guó)家自然保護(hù)區(qū),歸口環(huán)保部門(mén)管理;國(guó)家地質(zhì)公園,歸口國(guó)土資源部門(mén)管理;國(guó)家水利風(fēng)景區(qū),歸口水利部門(mén)管理,等等。這種分工管理格局,導(dǎo)致政府部門(mén)大多只能從本部門(mén)的業(yè)務(wù)角度去認(rèn)識(shí)資源、管理資源。造成多部門(mén)管理同一個(gè)景區(qū),結(jié)果是哪一個(gè)部門(mén)也管不好,造成資源的閑置和浪費(fèi)。如湖南九嶷山國(guó)家森林公園,理應(yīng)屬于林業(yè)部門(mén)管理,但其中的九嶷山舜廟,開(kāi)始由文化部門(mén)管理,后來(lái)成立了與旅游局平級(jí)的風(fēng)景名勝區(qū)管理局,由他統(tǒng)管。結(jié)果風(fēng)景名勝區(qū)管不好,文化局不好管,旅游局不便管,森林公園自身難保,無(wú)人管。使一個(gè)1992年批建的國(guó)家森林公園10多年來(lái),觀光、度假者寥寥無(wú)幾,森林公園幾乎名存實(shí)亡。

2我國(guó)森林公園應(yīng)采取的對(duì)策

目前,森林公園經(jīng)營(yíng)方式存在的弊端,已不適應(yīng)新形式下森林公園健康發(fā)展的需要,必須根據(jù)國(guó)情和WTO新形式進(jìn)行改革。使森林公園按照現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范發(fā)展,成為健全的市場(chǎng)主體。

2.1森林旅游資源的資產(chǎn)化

森林旅游資源只有作為資產(chǎn)對(duì)待,才能被擁有者和使用者在會(huì)計(jì)帳目中反映出來(lái),森林公園才能將其納入成本核算體系,進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的成本收益分析和核算。只有把森林旅游資源的消耗納入森林旅游產(chǎn)品的成本中,重新界定森林旅游產(chǎn)品的價(jià)值構(gòu)成才能夠強(qiáng)化森林旅游資源在森林旅游生產(chǎn)要素中的突出地位,重新明確森林旅游資源與旅游發(fā)展的關(guān)系,有利于打破傳統(tǒng)的“森林旅游是低投入、高產(chǎn)出產(chǎn)業(yè)”的觀念 ,提高資源意識(shí),努力走低消耗,高產(chǎn)出的效益型的旅游發(fā)展路子。

2.2森林旅游資源產(chǎn)權(quán)清晰化

森林旅游資源只有明確其產(chǎn)權(quán)主體,產(chǎn)權(quán)擁有者才有權(quán)利和義務(wù)去實(shí)現(xiàn)資源的保值與增值。產(chǎn)權(quán)擁有者可采取租賃、承包拍賣(mài)經(jīng)營(yíng)權(quán)等不同形式吸引更多的資金,吸引多種經(jīng)濟(jì)成分參與森林旅游資源的開(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng),使閑置的資源得到高質(zhì)量的開(kāi)發(fā)。

2.3森林旅游資源所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離

森林旅游資源所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離是現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離就會(huì)使經(jīng)營(yíng)者和管理者的直接經(jīng)濟(jì)利益分割,產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰 ,權(quán)責(zé)明確。作為公園的管理者從“越位”到“歸位”,從“缺位”到“到位”,把經(jīng)營(yíng)權(quán)放手給企業(yè)去做 ,集中精力對(duì)森林旅游資源開(kāi)發(fā)利用實(shí)行強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控管理。公園作為企業(yè)法人除向資產(chǎn)所有者支付合理的使用費(fèi)外 ,自主經(jīng)營(yíng) ,不再受資產(chǎn)所有者的任何干預(yù)。

2.4理順管理體制

旅游是一個(gè)系統(tǒng),與旅游相關(guān)的部門(mén),無(wú)論是文化還是城建,林業(yè)還是宗教,環(huán)保還是水利,都必須是目標(biāo)一致,在保護(hù)好資源的前提下,走保護(hù)開(kāi)發(fā)、永續(xù)利用、可持續(xù)發(fā)展的路子,最大限度地發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)效益。當(dāng)前,要盡快解決政企不分、事企不分、體制不順、職責(zé)不清、多頭管理、交叉管理等現(xiàn)象,建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的管理體制。