#生態(tài)文明建設(shè)#

全國兩會(huì)是每年的國之大事，聚焦了社會(huì)各領(lǐng)域所關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、痛點(diǎn)，是廣大人民群眾關(guān)心國家發(fā)展、建言獻(xiàn)策，提出改革與發(fā)展建議的重要契機(jī)。2021年全國兩會(huì)，將于3月4日~5日在北京召開，兩會(huì)相關(guān)議題再次成為近期國內(nèi)外關(guān)注的熱點(diǎn)。

在本屆全國兩會(huì)召開之際，綠會(huì)研究室結(jié)合自身的工作實(shí)踐，建議將社區(qū)保護(hù)地納入國家自然保護(hù)地體系，以提高自然保護(hù)地體系的保護(hù)效力。具體如下：

自然保護(hù)地是進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的核心載體，在維護(hù)國家生態(tài)安全中居于首要地位，發(fā)揮著保護(hù)生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要作用。

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出要“建立國家公園體制”，標(biāo)志著我國進(jìn)入自然保護(hù)地建設(shè)與發(fā)展的新時(shí)代，開始由以自然保護(hù)區(qū)為核心、向以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變是來自中央的頂層設(shè)計(jì)，是在對(duì)過往幾十年自然保護(hù)工作總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、分析國情、厘清思路的基礎(chǔ)上，對(duì)原有管理體系和既有利益格局進(jìn)行的重大調(diào)整和系統(tǒng)部署。

但比較遺憾的是，國家自然保護(hù)地體系的設(shè)計(jì)中，并沒有明確納入社區(qū)保護(hù)地這一在國內(nèi)探索并存在了近30年的保護(hù)地類型及保護(hù)方式。

一、我國國家自然保護(hù)地體系的基本現(xiàn)狀。

自1956年，第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)（地）——廣東鼎湖山自然保護(hù)區(qū)建立以來，截止2019年底，全國共建立各級(jí)、各類保護(hù)地逾1.18萬個(gè)，保護(hù)面積占全國陸域國土面積的18%，管轄海域面積的4.1%，高于世界平均水平?；拘纬闪祟愋捅容^齊全、布局基本合理、功能相對(duì)完善的自然保護(hù)地體系。然而，隨著保護(hù)地?cái)?shù)量逐漸增多，保護(hù)地空間區(qū)域交叉重疊、多頭管理、邊界不清、權(quán)責(zé)不明、保護(hù)與發(fā)展矛盾突出等問題愈發(fā)凸顯。2018年，新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，結(jié)束了自然資源及保護(hù)多頭管理的局面，實(shí)現(xiàn)了由一個(gè)資源綜合部門——自然資源部來管理，并確立了建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的總體方案和指導(dǎo)意見。

全國自然保護(hù)區(qū)分布圖，推薦閱讀：可以收藏了！全國及各省自然保護(hù)區(qū)分布圖

根據(jù)2019年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱，《指導(dǎo)意見》），將對(duì)現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、森林公園、海洋公園、濕地公園、冰川公園、草原公園、沙漠公園、草原風(fēng)景區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、野生植物原生境保護(hù)區(qū)（點(diǎn)）、自然保護(hù)小區(qū)、野生動(dòng)物重要棲息地等各類自然保護(hù)地開展綜合評(píng)價(jià)，按照保護(hù)區(qū)域的自然屬性、生態(tài)價(jià)值和管理目標(biāo)進(jìn)行梳理、調(diào)整和歸類，按生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度高低依次劃分為3類：國家公園、自然保護(hù)區(qū)和自然公園，逐步形成以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地分類系統(tǒng)。

二、補(bǔ)足國家自然保護(hù)地體系的不足。

《指導(dǎo)意見》指出，以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，強(qiáng)調(diào)了對(duì)國家代表性的、典型的、重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和自然景觀的既嚴(yán)格保護(hù)又根據(jù)各類自然保護(hù)地功能定位，實(shí)行差別化管控的管理體制。雖然我國已建設(shè)的保護(hù)地?cái)?shù)量和保護(hù)面積已高于世界平均水平，但是仍有一些不那么有國家代表性、不夠典型的自然生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危動(dòng)植物的分布區(qū)并未受到保護(hù)。以滇金絲猴（國家一級(jí)保護(hù)，瀕危EN）為例，根據(jù)2004年的調(diào)查結(jié)果顯示，野外現(xiàn)存滇金絲猴15群中，仍有3群約280只在保護(hù)區(qū)外[1]。無獨(dú)有偶，據(jù)2015年平曉鷗等對(duì)普氏原羚（國家一級(jí)保護(hù)，極危CR）的調(diào)查結(jié)果顯示，該種分布在青海湖周邊的12個(gè)分布區(qū)中，有2個(gè)分布區(qū)完全不在任何保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，有4個(gè)分布區(qū)在保護(hù)區(qū)周邊[2]。這樣的實(shí)例不勝枚舉。從國家層面來說，保護(hù)經(jīng)費(fèi)、人員配備終究是有限的，確實(shí)很難做到將每一個(gè)受保護(hù)的生物及其棲息地納入保護(hù)區(qū)內(nèi)。

而社區(qū)保護(hù)地恰恰能補(bǔ)足現(xiàn)國家自然保護(hù)地這方面的不足。

普氏原羚（圖源：葛玉修）及其分布區(qū)（圖源：參考文獻(xiàn)[2]）

三、社區(qū)保護(hù)地的類型與實(shí)踐。

社區(qū)保護(hù)地，國際上也被稱為原住民和社區(qū)保護(hù)地（Indigenous Peoples’and Community Conserved Territories and Areas, 簡稱ICCAs），為自然保護(hù)地類型的一種。世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）將社區(qū)保護(hù)地定義為“包括重要的生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價(jià)值，通過習(xí)慣法或其它有效途徑，由原住民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)自愿保護(hù)的自然的或人工改造的生態(tài)系統(tǒng)。”社區(qū)保護(hù)地的提出，源于許多原住民和社區(qū)都與他們周遭的自然資源和生物多樣性緊密相連，他們生于斯長于斯，他們的生產(chǎn)、生活、傳統(tǒng)知識(shí)、精神需求、文化習(xí)俗都與這些自然資源和生物多樣性交織在一起，他們與自然的關(guān)系遠(yuǎn)比劃出一塊土地設(shè)立保護(hù)區(qū)要復(fù)雜得多。如藏族的“神山圣湖”、傣族的“竜山”和彝族的“神樹林”等，這些特有的自然保護(hù)傳統(tǒng)，形成了眾多事實(shí)上的社區(qū)保護(hù)地。

ICCAs會(huì)員分布圖，圖源：ICCA Consortium

我國已在青海、西藏和云南等地開展了社區(qū)保護(hù)地的建設(shè)嘗試，如青海的措池社區(qū)保護(hù)地，覆蓋面積約2440平方公里，保護(hù)地管理權(quán)屬于當(dāng)?shù)卮迕瘢纱逦瘯?huì)代表村民管理。該社區(qū)保護(hù)地自發(fā)成立“村級(jí)巡護(hù)隊(duì)”，每年定期在指定的17個(gè)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行野牦牛反盜獵巡查[3]。還有，中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)（簡稱，中國綠發(fā)會(huì)）提出的“中國綠發(fā)會(huì)保護(hù)地體系（CCAfa）”，其核心是基于社區(qū)，以社區(qū)人民為中堅(jiān)力量，廣泛吸納社會(huì)力量參與的保護(hù)地體系。地方政府、社會(huì)組織、民間保護(hù)團(tuán)體、個(gè)人等均可以提起申請(qǐng)成立中國綠發(fā)會(huì)保護(hù)地，以生物多樣性保護(hù)和人文遺傳保護(hù)為主，中國綠發(fā)會(huì)主要通過保護(hù)政策、技術(shù)方法、法律支持、募集資金、媒體宣傳等形式對(duì)保護(hù)地的建設(shè)給予支持。以保護(hù)大鴇（瀕危EN）為例，它先后共建立了7個(gè)大鴇保護(hù)地，由點(diǎn)到線，再到形成網(wǎng)絡(luò)，橫跨五個(gè)行政區(qū)劃，全方位保護(hù)大鴇的越冬地、繁殖地和遷徙歇腳地，幾乎大鴇飛到哪就一路將保護(hù)地建到哪。通過科普宣傳，廣泛發(fā)展、支持當(dāng)?shù)匾氨Ｖ驹刚唛_展巡護(hù)救助、拆鳥網(wǎng)、撿拾毒餌等，為大鴇年復(fù)一年的遷徙保駕護(hù)航。

部分中國綠發(fā)會(huì)保護(hù)地掠影，圖源：綠會(huì)

四、建議將社區(qū)保護(hù)地納入國家自然保護(hù)地體系。

目前，我國這些社區(qū)保護(hù)地既沒有得到法律認(rèn)可，也沒有得到當(dāng)?shù)卣墓俜秸J(rèn)可，主要是在國際和國內(nèi)非政府組織支持下開展保護(hù)活動(dòng)，還時(shí)常會(huì)被當(dāng)?shù)卣暈?ldquo;添亂”而被排斥。然而，這些社區(qū)保護(hù)地卻是自然生態(tài)環(huán)境以及生物多樣性保護(hù)最廣泛的群眾基礎(chǔ)，他們有的可能沒有藏族、傣族和彝族等少數(shù)民族同袍們那樣深厚的傳統(tǒng)文化和信仰的牽絆，但是對(duì)故土的熱愛，保護(hù)生態(tài)環(huán)境改善人居環(huán)境的心愿是一樣的。

而且，社區(qū)保護(hù)地，可以不受保護(hù)區(qū)勘界、審定的約束，可根據(jù)物種的遷移路線、物種棲息地的變化而隨之改變。沒有了這些約束，社區(qū)保護(hù)地將是對(duì)國家自然保護(hù)地體系最好的補(bǔ)充。通過對(duì)未列入保護(hù)區(qū)的物種棲息地加以保護(hù)，能有效地把我國現(xiàn)有的破碎化的棲息地之間的連接建立起來，提高現(xiàn)國家自然保護(hù)地體系的保護(hù)效力。同時(shí)，社區(qū)保護(hù)地一般為自主成立，具有強(qiáng)烈的主觀能動(dòng)性，能夠最大限度地調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)孛癖姷姆e極性和參與度，有利于提高全民保護(hù)意識(shí)，建立健全公眾參與自然保護(hù)的長效機(jī)制。

因此，建議自然資源部和生態(tài)環(huán)境部從頂層設(shè)計(jì)國家自然保護(hù)地體系時(shí)，將社區(qū)保護(hù)地納入其中，明確社區(qū)保護(hù)地對(duì)自然保護(hù)的貢獻(xiàn)，使其獲得法律和政府的官方認(rèn)可。并進(jìn)一步的，開展社區(qū)保護(hù)地試點(diǎn)或是從已有的社區(qū)保護(hù)地（如少數(shù)民族的“神山神樹”、中國綠發(fā)會(huì)保護(hù)地等）的建設(shè)和運(yùn)營過程中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，制定相應(yīng)的法律法規(guī)或規(guī)章制度，規(guī)范社區(qū)保護(hù)地的行為。

參考文獻(xiàn)：

[1] 龍勇誠, 武瑞東. 滇金絲猴（Rhinopithecus bieti）種群數(shù)量最新調(diào)查結(jié)果[C]. 靈長類資源的保護(hù)與利用：中國扶綏國際靈長類研討會(huì)論文摘要集，2006：11.

[2] 平曉鴿, 李春旺, 李春林, 湯宋華, 方紅霞, 崔紹朋, 陳靜, 王恩光, 何玉邦, 蔡平, 張毓, 吳永林, 蔣志剛. 普氏原羚分布、種群和保護(hù)現(xiàn)狀[J]. 生物多樣性, 2018, 26(2): 177-184.

[3] 李晟之. 社區(qū)保護(hù)地建設(shè)與外來干預(yù)[M], 北京大學(xué)出版社，2014.

文/慧子 審/橡樹 編/Apple